TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1434/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas ante entidades de derecho público relativas al reconocimiento de derechos laborales sin certeza de la naturaleza del vínculo
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1434 DE 2024
Referencia: expediente CJU-5732
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticuatro (2024)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La causa judicial. El 16 de junio de 2017, la señora Rubiela Mosquera Rosas interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Universidad de la Amazonía. Solicitó (i) la nulidad de la Resolución No. 4206 del 22 de diciembre de 2016[1], que le negó la nivelación salarial y prestacional[2] frente a otros trabajadores con funciones análogas vinculados a la misma institución; y (ii) el reconocimiento y pago de la suma de $75.049.945[3] por los emolumentos salariales y prestacionales dejados de percibir, junto con la indexación e intereses de mora causados[4]. Sostuvo que, entre el 13 de enero de 2015 y el 25 de diciembre de 2016, se desempeñó como auxiliar de servicios generales[5] en la institución demandada, con la cual suscribió cuatro contratos laborales a término fijo inferior a un año.
2. Actuaciones y postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Mediante auto del 25 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Caquetá (i) declaró su falta de jurisdicción y (ii) remitió el proceso a la oficina de reparto de los juzgados laborales del Circuito de Florencia. Fundamentó su decisión en que la actora no se vinculó a la Universidad de la Amazonía por medio de una relación legal y reglamentaria, es decir no tuvo la calidad de empleada pública, sino que dicho vínculo se dio a través de la suscripción de varios contratos de trabajo. En consecuencia, afirmó que el objeto materia de controversia no es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino de la jurisdicción ordinaria laboral, según da cuenta el citado artículo 2° del [CPTSS], en concordancia con el artículo 104 del [CPACA][6]. Además, el Tribunal citó (i) una sentencia del Consejo de Estado que define las características de los trabajadores oficiales[7]; (ii) pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia que establecen que los auxiliares de servicios generales en las ESE son trabajadores oficiales[8]; y (iii) los autos 264, 448 y 1096 de 2021 de la Corte Constitucional.
3. Actuaciones y postura de la jurisdicción ordinaria laboral. Por medio de auto del 28 de junio de 2024, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá, (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Argumentó que no era competente porque el eje de la controversia, en su criterio, es el tipo de vinculación que tuvo la demandante con la entidad convocada, sin que de las particularidades del caso se avizore que haya lugar a calificar a la promotora del litigio como trabajador oficial, lo que se traduce en que, en el proceso debe definirse si la demandante es o no empleado público, debate que ( ) debe ser desatado por el juez contencioso administrativo[9]. Para respaldar su posición citó varias decisiones de la Corte Suprema de Justicia que señalan que las labores de servicios generales no corresponden a actividades de trabajadores oficiales[10], así como los autos 1360 de 2022, y 235 y 1158 de 2023 de la Corte Constitucional.
4. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 26 de julio de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 31 de julio del mismo año, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[11].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
6. La Sala Plena debe resolver el conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Caquetá y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, respecto de la demanda formulada por Rubiela Mosquera Rosas contra la Universidad de la Amazonía. Para ello, primero, verificará si la controversia cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicción (II.3 infra). Luego, si se constata dicho cumplimiento, reiterará las reglas de competencia en demandas contra universidades públicas que buscan el reconocimiento de derechos laborales (II.4 infra). Finalmente, resolverá el conflicto y determinará la autoridad judicial competente para asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13].
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15]. |
8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo porque involucra a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y (ii) al Tribunal Contencioso Administrativo de Caquetá, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].
(ii) Satisface el presupuesto objetivo porque el Tribunal Administrativo de Caquetá, como el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, rechazaron el conocimiento de la demanda[17], la cual debe resolverse mediante un trámite de naturaleza judicial que aún no cuenta con una decisión en firme.
(iii) Satisface el presupuesto normativo porque ambas autoridades judiciales expusieron razones legales y jurisprudenciales para justificar su falta de competencia en el asunto (ver párr. 2 y 3 supra).
4. Competencia en los procesos judiciales promovidos contra universidades públicas en los que se pretende el reconocimiento de derechos laborales. Reiteración del auto 2273 de 2023
9. En el auto 679 de 2023[18], la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que [l]a jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer la demanda relativa al reconocimiento de derechos laborales promovida por un trabajador oficial de una institución pública de educación superior autónoma, designado así por los estatutos universitarios. Lo anterior, de conformidad con los artículos 2.1 de la Ley 712 de 2001, 104.4 y 105.4 CPACA, 69 de la Constitución y 29, 57 y 79 de la Ley 30 de 1993. Esta regla de decisión se fundó en los siguientes argumentos.
10. (i) La autonomía universitaria permite la determinación de dos tipos de personal: docente y administrativo. Respecto del personal administrativo, el artículo 79 de la Ley 30 de 1993 establece que el estatuto general de cada universidad estatal u oficial deberá contener como mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, sus derechos, obligaciones, inhabilidades, situaciones administrativas y régimen disciplinario.
11. (ii) En la Sentencia C-299 de 1994, la Corte Constitucional precisó que la supervisión y control del Estado sobre las universidades oficiales no puede implicar el control de los nombramientos del personal, la definición de requisitos y la clasificación del personal docente o administrativo debido a que la comunidad científica que conforma el cuerpo universitario es autónoma en la dirección de sus asuntos. Además, en relación con la materialización de la autonomía, se estableció que las universidades tienen la facultad de emitir sus propios estatutos, que son regulaciones internas, sujetas a la Constitución y la ley, y que regulan el funcionamiento de las instituciones, su estructura administrativa, selección de personal docente, clasificación del personal, de acuerdo con las modalidades establecidas por la ley, y el régimen de prestación de servicios, entre otros. Estos estatutos son de carácter obligatorio y constituyen un conjunto de normas internas que regulan la organización y el funcionamiento de las entidades universitarias.
12. Conforme a lo expuesto, las universidades públicas, en ejercicio de su autonomía universitaria, tienen la facultad de determinar la naturaleza de los vínculos laborales de su personal docente y administrativo, según las modalidades establecidas en la ley. Por lo tanto, a través de este régimen especial, fijado en sus estatutos, las instituciones universitarias definen qué cargos serán ocupados por empleados públicos y cuáles por trabajadores oficiales.
13. En el auto 1158 de 2023[19], la Corte Constitucional analizó el régimen de vinculación laboral de la Universidad de la Amazonía. En esta oportunidad la Sala Plena indicó que, de acuerdo con el artículo 36 del Acuerdo 62 de 2002, el régimen del personal administrativo de la Universidad de la Amazonía, será el mismo que rige para los empleados del sector oficial. En consecuencia, para determinar la naturaleza de la vinculación laboral del demandante en el caso concreto, acudió a lo prescrito en el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968, el cual establece que [l]as personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
14. Regla de decisión: El conocimiento de las demandas con las que se pretenda el reconocimiento de derechos laborales de personas que alegan haberse desempeñado como auxiliares de servicio en una universidad pública se determinará de conformidad con el régimen de vinculación establecido por la referida institución académica en su autonomía[20].
5. Caso concreto
15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala advierte que: (i) la demanda se dirige contra la Universidad de la Amazonía, institución de educación superior pública[21] del orden nacional, organizada como ente universitario autónomo [ ] vinculada al Ministerio de Educación Nacional[22]; (ii) la controversia se centra en el reconocimiento de las prestaciones laborales asociadas al cargo de auxiliar de servicios generales en dicha institución; (iii) durante el periodo en que la demandante desempeñó sus funciones y al momento de interponer la demanda, estaba vigente el artículo 36 del Acuerdo 62 de 2002, que establecía que el régimen del personal administrativo de la Universidad de la Amazon[í]a, será el mismo que rige para los empleados del sector oficial[23]; (iv) el artículo 5° del Decreto Ley 3135 de 1968 dispone que [l]as personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
16. En el caso sub examine, la demandante fue contratada como auxiliar de servicios generales de la Universidad de la Amazonía, por lo tanto, no realizó labores relacionadas con el sostenimiento de obras públicas ni trabajos de construcción. En consecuencia, las prestaciones laborales que se reclaman corresponden, prima facie y para los efectos de resolver el conflicto de competencia entre jurisdicciones sub examine, a las de una empleada pública[24].
17. Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que el asunto sub examine debe continuar conociéndolo el Tribunal Administrativo de Caquetá, al cual se le remitirá el asunto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Caquetá y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Caquetá es la autoridad competente para conocer la demanda interpuesta por Rubiela Mosquera Rosas en contra la Universidad de la Amazonía.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-5732 al Tribunal Administrativo de Caquetá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Florencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Mediante esta Resolución, la Universidad de la Amazonía resolvió de fondo la reclamación administrativa formulada por la señora Rubiela Mosquera Rosas el 31 de agosto de 2016.
[2] Expediente digital. 01CuadernoP1.pdf., p 44.
[3] Ib. p. 79.
[4] Ib.
[5] Expediente Digital. 02CuadernoP1.pdf. p 15. En contrato posterior, se modificó la denominación de la labor contratada de auxiliar de servicios generales a aseador (a), pero se mantuvieron las funciones de aseo general y limpieza. 02CuadernoP1. p 63.
[6] Expediente digital. 11DeclaraFlataJurisdiccion.pdf. p 8.
[7] Consejo de Estado, sentencia del 18 de mayo de 2018, radicado (0554-08).
[8] Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, sentencias del 18 de abril de 2018 (radicado 63727) y del 29 de junio de 2011 (radicado 366668).
[9] Expediente Digital 04AutoConflictoNegativoRemiteCorteConstitucional201700138.pdf, p 9.
[10] Corte Suprema de Justicia, sentencias SL4440 de 2017 y SC775 de 2021.
[11] Expediente digital. 03CJU-5732 Constancia de Reparto.pdf.
[12] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[13] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] Corte Constitucional, auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] Ib.
[16] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales del circuito, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 4. Tribunales Administrativos.
[17] Interpuesta por la accionante a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
[18] Expediente CJU-2281.
[19] Expediente CJU-2671.
[20] auto 2273 de 2023 de la Corte Constitucional. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. CJU 3467.
[21] Lo anterior, de acuerdo con el artículo 1 del Acuerdo 62 de 2002: Por el cual se deroga el Acuerdo 064 de 1993, y se adopta el Estatuto General de la Universidad de la Amazonia.
[22] Artículo 1 del Acuerdo 62 de 2002.
[23] El artículo fue modificado por el Acuerdo 16 de 2022. El artículo establecía: El régimen del personal administrativo de la Universidad de la Amazonia será el mismo que rige para los empleados del sector oficial [...] Las personas que presten servicios ocasionales o por obra no forman parte del personal administrativo y su vinculación será por contrato de obra o prestación de servicios.
[24] Conforme al criterio de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia en las sentencias SL33556 del 24 de junio de 2008, SL38114 del 26 de octubre de 2010, SL42499 del 29 de enero de 2014, SL7340-2014 y SL48114 de mayo de 2017, se ha establecido que las labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones. (Negrillas fuera del texto original).